中共德阳市委

关于以城乡融合发展为引领

加快推进县域经济高质量发展的决定

（2023年12月29日中国共产党德阳市第九届委员会

第八次全体会议通过）

        中共德阳市委九届八次全体会议深入学习贯彻党的二十大精神，全面贯彻落实省委十二届四次全会决策部署，就以城乡融合发展为引领加快推进县域经济高质量发展进行了研究，作出如下决定。

        一、深入贯彻党中央和省委决策部署，坚定扛起推进县域经济高质量发展的时代重任

    （一）重要意义。县域经济是区域发展的基石，是高质量发展的支撑。党的十八大以来，习近平总书记对推动县域经济发展作出系列重要指示，指出县一级处在承上启下的关键环节，是发展经济、保障民生、维护稳定、促进国家长治久安的重要基础；要求把强县和富民统一起来，把改革和发展结合起来，把城镇和乡村贯通起来，不断取得事业发展新成就。省委十二届四次全会研究以县域为重要切入点扎实推进城乡融合发展问题，提出“抓好两端、畅通中间”工作思路和一系列重大举措。这些重要论述和重大部署，为推动新时代县域经济发展指明了方向、提供了遵循。

    德阳县域经济曾创造了“全省十强占四席”的辉煌，这既得益于率先抓住工业化发展的先机，更离不开德阳人敢闯敢干的改革创新精神。新时代德阳高质量发展支撑在县域，实现“重返前三”很大程度取决于县域经济发展水平。推进城乡融合发展是实现县域经济高质量发展的内在要求和重要途径，必须深入实施县域进位战略，以城乡融合畅通县域经济循环、优化县域经济结构、激发县域增长潜能，为建设现代化经济强市提供坚实支撑。

    （二）指导思想。坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的二十大精神和习近平总书记对四川工作系列重要指示精神，认真落实省委十二届四次全会决策部署，坚持稳中求进工作总基调，完整、准确、全面贯彻新发展理念，把坚持高质量发展作为新时代的硬道理，认真落实省委“四化同步、城乡融合、五区共兴”重大部署，主动融入成渝地区双城经济圈和成都都市圈，大力实施“五大战略”，以城乡融合发展为引领，把主城的辐射、县城的优势、乡镇的特点、农村的资源更好统筹起来，以空间融合为载体、产业融合为支撑、要素融合为动能、设施融合为保障、治理融合为基础，推动人口向县城转移、公共服务向城镇集中、工业向园区集聚、文旅向乡村延伸、农业向适度规模经营转型，全面提升县域综合实力和整体竞争力。

    （三）总体目标。以“百强区进位、百强县冲刺、重返全省十强”为牵引，推动全市县域经济发展质量和效益全面提升。旌阳在全国百强区中升位，广汉、什邡、绵竹冲刺全国百强县，旌阳、广汉、什邡、绵竹重返全省十强，罗江、中江在类区县考核排位中进位。到2027年，城乡融合成效明显，城乡空间格局更加优化，县城综合承载能力明显增强，城乡经济循环更加畅通，要素流动体制机制障碍进一步破除，全市常住人口城镇化率达62%。财政保障显著增强，县域财源基础壮大、结构优化，一般公共预算收入增速与经济发展保持一致，财政自给率及税收占比稳步提高，在保障刚性支出的基础上有更多财力投向县域经济发展。民生水平持续改善，公共服务短板加快补齐，民生支出占一般公共预算支出比重稳定在65%以上，城乡居民人均可支配收入比达1.85:1，共同富裕迈出坚实步伐。到2035年，全市县域经济高质量发展格局基本形成，县域综合竞争力走在全省前列，城乡融合和区域协调发展取得显著成效，与全国全省同步基本实现社会主义现代化。

        二、做强做优县城，增强县域经济发展实力

        充分发挥县城的关键支撑作用，不断优化县城生产生活生态空间，切实增强县城对人口和产业的吸纳集聚能力。

    （一）全面提升县城功能品质。提升县城规划建设水平，加强县城产业、生态、基础设施、公共服务、防灾减灾等系统规划建设，持续优化住房保障、产业发展、公共设施、生态环境等用地结构，扩展县城发展空间。科学分析县城人口进出规律，优化和完善县城城市设计和控制性详细规划，增强农村人口就近城镇化的空间承载力。深入实施城市更新行动，持续推进县城补短板强弱项，建设宜居、智慧、韧性县城。全面开展城市“体检”，及时消除市政管网、住房、道路等安全隐患。实施县城精修细补十项民生工程，加快老旧街区、老旧小区更新改造，一体布局建设停车和充电设施，支持既有住宅加装电梯，加强“一老一小”等适老化和适儿化改造。积极推进海绵城市建设，完善排水防涝和调蓄设施。加强公共卫生防控救治、垃圾无害化资源化处理、消防等设施建设。加强完整社区建设，依托社区综合服务设施，打造一刻钟便民生活圈。加快推进生活污水处理厂提标扩容项目，抓好污水管网修复、雨污分流改造。巩固提升全域无垃圾专项治理成果，补齐厨余垃圾、建筑及装修垃圾终端处置设施。实施“建筑强企”培育行动，逐年新增施工总承包特级（综合）资质企业、一级（甲级）和二级资质企业，提供高品质的建筑产品。

    （二）壮大培优县城工业。深入实施工业强县战略，开展专项激励评选，支持各区（市、县）发展壮大特色优势产业，争创国家新型工业化示范区、全省工业强县和制造业先进县。旌阳主要发展数字经济产业，罗江主要发展先进材料、电子信息产业，广汉主要发展机械装备、电子信息产业，什邡主要发展食品饮料、先进材料产业，绵竹主要发展材料化工、食品饮料产业，中江主要发展机械装备、农产品加工产业，德阳经开区主要发展机械装备、电子信息产业。实施县域百亿主导产业培育行动，培育能源装备、油气钻采、通用航空及无人机、新能源材料、新能源汽车等特色优势产业链，打造白酒、烟草、电子元器件等特色产业集群，构建优质产业生态圈。立足县城产业发展需求，布局建设一批重点实验室等创新平台，争创创新驱动发展先进县。加快推动产业数字化、数字产业化，推动规上工业企业数字化转型全覆盖。加快园区开发建设进程，提升园区承载能力，推动集成授权改革向产业园区拓展，赋予产业园区更加独立完整的管理和审批权限，真正实现“办事不出园”。坚持多给政策少给钱、多给投资少给补贴“两多两少”原则，引进一批龙头型、基地型、终端型重大产业项目。探索成德协同产业招商，在德阳经开区、凯州新城、绵竹新市化工园区先行试点，落实财税利益分享机制。

    （三）提质升级县城服务业。支持各区（市、县）补短板、增优势，以消费为重点做大服务业。支持旌阳建设服务业高质量发展示范区。实施县域商业体系建设行动，优化提升一批专业市场、特色商业街，建设改造一批县域综合商贸服务业中心，争创全国县域商业“领跑县”。优化县城消费环境，建立消费集聚区培育库，打造一批核心品牌街区、综合性消费场景、“烟火气”集聚区。举办各类主题消费促进和会展活动，稳定和扩大传统消费，提振新能源汽车、电子产品等大宗消费，实施大规模设备更新和消费品以旧换新。加快构建房地产发展新模式，实施规划建设保障性住房、城中村改造和“平急两用”公共基础设施建设“三大工程”，通过城市更新、旧城改造等多种方式消化存量商品房，促进房地产市场平稳健康发展。吸引外地人口来德置业。

    （四）优化县城公共服务供给。按实际管理服务人口规模配置公共资源，根据人口流动情况合理调整学校、医院布局及教师编制配置、医生编制定额。大力实施新时代基础教育扩优提质行动计划，推动乡镇中学向县城集中，加快推进20所“头雁名校”和47个义务教育集团建设。深化公立医院改革，建成国家区域医疗中心，新增6家县级三甲医疗卫生机构，27个县域医疗卫生次中心达到二级综合医疗机构水平，打造紧密型县域医共体，争创健康四川示范县。大力发展银发经济，推进公办养老机构县级直管和社会化改革。以县城为重点统筹城乡重大公共文化设施和文化项目建设，高标准建成县城文化馆、博物馆、图书馆、群众文化活动中心“三馆一中心”，创新实施文化惠民工程，推进文化遗产保护利用“双试点”工作。

        三、建设宜居宜业和美乡村，筑牢县域经济发展根基

        坚持农业农村优先发展，深入实施乡村振兴战略。学习运用浙江“千万工程”经验，每年创建省级宜居宜业和美乡村示范村30个，以点带面推动宜居宜业和美乡村建设取得新进展。

    （一）推进农业产业全链条升级。大力实施“藏粮于地、藏粮于技”战略，深化良田、良种、良机、良法、良制“五良融合”提升。抓好都江堰灌区整区域推进高标准农田建设国家级试点，在全省率先将永久基本农田全部建成高标准农田。支持旌阳油菜、罗江油菜和水稻制种大县建设，培育壮大种业集群。实施农产品精深加工专项工程，引进培育大型农业产业化龙头企业，新（改）建一批储藏、保鲜、烘干等设施设备，做大做强现代农业园区，推动粮油、生猪、蔬菜、水果、食用菌、中药材、蚕桑七大产业集群成链发展。支持中江打造黑猪产业基地。做好“土特产”文章，激发什邡黄背木耳、什邡川芎、中江挂面、中江丹参、广汉缠丝兔等农特产品的品牌效应。在广汉开展全域全程农机化建设，研究开发丘陵地区农机装备。支持罗江建设国家乡村振兴示范县，支持中江创建全国农业现代化示范区、国家农村产业融合发展示范园。

    （二）推动文旅产业高质量发展。深入实施文旅争先战略，着力构建“3+N”文旅发展新格局。围绕“四高地一名片”定位，加快建设三星堆国家文物保护利用示范区和三星堆文化旅游发展区，推动三星堆成功申遗。加强环龙门山旅游资源整合及区域联动，推进熊猫山亲子旅游、天府冰雪运动世界等项目建设，建成龙门之巅·国际旅游度假区。落实市县两级乡村旅游发展规划，大力发展都市近郊游、特色乡村游，推进77个文旅名村建设，梯次推进天府旅游名镇名村示范创建。培育休闲观光、乡村度假、户外体育、研学教育、生态康养等乡村旅游业态，打造农文旅融合发展示范区。支持广汉创建国家全域旅游示范区、绵竹创建国家级旅游度假区、什邡创建天府旅游名县。

    （三）持续改善农村人居环境。开展乡村振兴“精品村”建设行动，每个区（市、县）用三年时间集中建设2—3个乡村振兴“精品村”。实施农村公共基础设施“五网”建设攻坚行动，全部乡镇通三级及以上公路，实现农村公交逢场“村村达”。规划建设德阳西500千伏变电站等电网项目，开展新一轮农村电网升级改造。实施农村燃气管网新建工程，实现农村燃气“村村通”。全面推动通江水库、高景关水库、金花寺水库等重大水利工程建设，加快农村供水管网建设，全面推行城乡供排水一体化。实施农村“千兆光网”基础设备改造升级，实现乡镇场镇5G全覆盖、村村通宽带。开展村庄清洁和绿化行动，实施农村“厕所革命”整村推进项目，逐步普及农村卫生厕所。深入推进农业面源污染和农村生活污水治理，推动乡镇政府驻地污水处理设施提质增效。强化坪桥河等流域污染防治，全面消除农村黑臭水体。高标准推进秸秆综合利用和禁烧管控工作。

    （四）促进农民持续稳定增收。实施农民工高质量充分就业行动，开展农民工职业教育培训，加大以工代赈项目实施力度。试点开展村集体经济发展整县扶持，实施一批集体经济扶持项目，探索资源发包、物业出租、居间服务、资产参股等模式，不断增强农村集体经济实力。发展新型农业经营主体和社会化服务，建立紧密型“龙头企业+合作社+农户”合作模式，让农民分享全产业链增值收益。落实防止返贫监测帮扶机制，深入推进最低生活保障提标扩面，守住不发生规模性返贫底线。

    （五）强化乡镇联城带村的节点功能。出台镇村发展专项扶持政策，支持乡镇聚焦主导产业找准优势、凸显特色，加快打造一批优势明显、富有活力的工业重镇、农业大镇、文旅名镇、商贸强镇，创建一批特色小镇。统筹推进26个中心镇建设，推动三星堆镇、金山镇、师古镇、孝泉镇、仓山镇5个省级百强中心镇提质增效，新增4个省级百强中心镇，支持有条件的建设县域副中心。支持中心镇建设县域医疗次中心、区域性养老服务中心、片区文化综合体等公共服务设施，提升辐射带动力。深化乡镇管理体制改革，依法赋予乡镇综合管理权、统筹协调权和应急处置权。对镇区常住人口超过5万人的镇按小城市标准规划建设，按程序依法赋予同人口和经济规模相适应的经济社会管理权限。

        四、坚持以城带乡、以乡促城、城乡互动，激发县域经济发展活力

        深化要素市场化配置改革，促进城乡要素平等交换双向流动，着力破除阻碍城乡要素流动的体制机制障碍，提高城乡要素协同配置效率。

    （一）加快农业转移人口市民化。落实居住证附着权益，推动教育、医疗、社会保险、就业服务、住房保障等城镇基本公共服务对常住人口全覆盖。优化对农民工参加社会保险的服务，推动社会保险关系顺畅转移接续。依法维护进城落户农民的农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，支持引导其依法自愿有偿转让上述权益，保障进城落户农民参加城镇社保、购买城镇住房等合法权益，确保农民放心进城。符合条件的进城落户农业转移人口纳入当地住房保障范围，符合公租房申请条件的人员可在当地申请公租房实物配租或租赁补贴。鼓励对征地拆迁户实施货币化安置。支持农民进城购买住房，符合规定条件的可享受税收减免等优惠政策，鼓励区（市、县）对购房农民给予适当补贴。加大对人口净流入县城发展的支持力度，将各地吸纳农业转移人口作为重要绩效指标，对工作成效明显的加大财政资金奖励力度。

    （二）创新人才入乡返乡激励机制。持续实施“三支一扶”计划、农村教师特岗计划、大学生志愿服务西部计划等服务基层项目，健全常态化驻村工作机制，有计划选派优秀年轻干部到乡镇任职挂职、干事创业。持续深入推行科技特派员制度，加大农业科技创新和应用力度。出台鼓励引导人才入乡返乡十条措施，探索人才“县引乡用”，推行教师“县管校聘”、医疗卫生人才“县管乡用”“乡聘村用”。建立乡村规划师制度。发挥退休教师、退休医生、退休技术人员、退役军人等服务乡村振兴的作用。探索打通符合条件的入乡返乡就业创业人员在原籍地或就业创业地落户渠道。建立乡村人才名录，培育一批乡村能工巧匠、技能大师和传承人。推动乡镇机关公务员年度考核奖水平高于所在县直机关同职务（职级）人员20%。

    （三）激发土地要素活力。加大批而未供土地、低效闲置土地、违法违规占地处置力度，促进县城建设用地集约高效利用。扎实推进城中村改造，激活县城存量空间潜能。用好农村承包地确权登记颁证成果，深化“三权分置”改革。在落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权的基础上，适度放活宅基地和农民房屋使用权。鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置房屋。利用城乡建设用地增减挂钩、耕地占补平衡等政策，以村为单位开展土地综合整治，整合高标准农田建设、水利建设、农村道路建设、农房建设等项目资金，推动农田集中连片、农民集中居住、乡村风貌提升，切实改善农村生产生活条件。抓好什邡国家级集体经营性建设用地入市试点，在符合规划、用途管制和依法取得前提下，推进农村集体经营性建设用地与国有建设用地同等入市、同权同价。扎实抓好国家农村产权流转交易规范化试点。

    （四）健全多元化投融资机制。持续加大财政投入力度，主动向上对接争取，人均一般公共预算支出进入全省第一方阵。支持在债务风险可控前提下申报发行政府债券，用于城乡融合公益性项目，对符合条件的优先评审、优先入库。降低融资成本，扩大信贷投放，提升存贷比。通过财政注入资本金、参与股权投资及以奖代补等方式，撬动金融和社会资本投入乡村振兴。强化金融支农服务，探索农村产权“抵押+担保+保险”等混合增信模式，推动农业政策性保险扩面、增品、提标。规范和引导社会资本入乡，建立完善信息平台，定期发布农业农村领域重点项目投资清单，完善融资贷款和配套设施建设补助等政策。引入社会力量发展养老、育幼、助残等乡村生活性服务业。加强政府投资与金融、社会投入联动，鼓励将符合条件的项目打捆打包按规定由市场主体实施。

    （五）盘活利用闲置资产。以县域为单位分类清理乡镇学校、村卫生室、办公场所、站所用房等闲置资产，理顺权属关系，充实办公用房一批、改作公益用房一批、支持产业发展一批、市场化处置变现一批。允许将符合条件的部分乡镇国有资产以资本金的方式注入国有企业，由具有国有资产投资运营功能的国有企业统一运营管理。支持交通区位较好、产业发展势头强劲的村，通过兴办幼儿园、民宿酒店、仓储或管理用房等方式，盘活利用闲置资产，增加集体收入。

        五、强化组织领导和支撑保障，凝聚县域经济发展合力

        压实各级党委、政府责任，进一步统筹力量、整合资源，上下联动、整体推进，以“项目制+清单制+责任制”推进目标任务落实，最大限度发挥各级各部门的职能作用。

    （一）加强市级统筹。坚持全市“一盘棋”，建立健全市级统筹协调机制，推动形成“市级统筹、县级主抓”的工作格局。加强交通互联互通统筹，完善“一环五射”快速公路网，建成德阳绕城南高速、德罗快通等重点项目，实现区（市、县）到中心城区、相邻区（市、县）之间半小时直达。加强产业布局统筹，各区（市、县）和重点产业园区聚焦主导产业精准发力，构建优势互补、协调联动的错位发展格局。实施重大招商引资项目落地市域统筹，完善全市产业招商地图及项目库、资源库，推动跨县域产业共招互荐、财税利益共享。加强重点项目统筹，出台重点项目建设管理办法，建立重点项目市级统筹机制。加强要素配置统筹，统筹调配土地、资金、环境容量等资源要素，持续破解供需错配问题，对优质项目优先安排、应保尽保。创新财政资金整合机制，着力改变政策碎片化、资金分散化的情况，提高财政资金使用绩效。

    （二）强化政策支持。支持什邡开展全省县域内城乡融合发展改革试点、罗江建设全域城乡融合发展示范区。市级部门结合自身职能职责，做好县域经济发展的促进、协调和服务工作。深化扩权强县改革，调整优化由县级直报审批或管理事项清单，除法律法规有明确规定外，原需经市级审核或申报的事项，原则上由县级直报审批或管理。对符合“三区三线”划定成果和国土空间规划管制规则的省重点项目和市重推项目，配足新增建设用地计划指标。建立节约集约高效用地激励机制，对土地集约水平高的区（市、县），给予新增建设用地计划指标奖励。加强重大项目、重大政策、重大资金“三重”争取和项目前期工作经费保障。

    （三）注重考核激励。严格执行县域进位综合评价办法和“红黄绿”牌机制，将工作推进情况纳入党政领导班子和领导干部综合考核评价内容。对排位明显提升的区（市、县），在专项资金、政府债券、产业基金、要素支持等方面给予政策倾斜。鲜明“以干成之事评价干事之人”的用人导向，坚持以实干论英雄、凭实绩用干部，注重提拔在推动县域经济发展中表现突出、实绩明显的干部。

    （四）提升治理水平。深入实施“党建强基·治理强效”双强工程，深化党建引领“十大微创新”项目和基层治理“十大微改革”工程。加强村（社区）“两委”班子建设，实施基层干部“外派跟岗·对标提能”三年行动，全市大专及以上村党组织书记占比达到80%。坚持和发展新时代“枫桥经验”，推动“一站式”矛盾纠纷调处平台建设试点，强化矛盾纠纷化解、网格化管理功能。深入推进平安建设，常态化开展扫黑除恶、毒品治理、打击侵害未成年人违法犯罪、打击整治养老和电信网络诈骗犯罪等工作，稳步推进基层治理向“深耕善治”转型。发挥市民服务中心和信访积案化解工作专班作用，推动信访件次和人次大幅下降。

    （五）优化营商环境。大力弘扬“店小二”精神，切实营造尊商、重商、亲商、护商的浓厚氛围。实施民营经济发展环境提升行动，涉企政策制定充分征求企业家意见，发挥好企业服务中心作用，争创县域民营经济改革试点。纵深推进“一网通办”前提下的“最多跑一次”改革，争创全省“互联网+政务服务”示范县。依法保护民营企业家人身权、财产权。落实公职人员服务企业“正负面清单”，构建亲清统一的新型政商关系。大力弘扬企业家精神，实施青年企业家培养计划。

    （六）建强干部队伍。加强领导班子和干部队伍建设，引导各级干部不折不扣抓落实、雷厉风行抓落实、求真务实抓落实、敢作善为抓落实。有计划组织党员干部外出考察调研、学习培训、挂职锻炼。坚持严管与厚爱相结合、激励与约束并重，对基层干部充分理解、充分信任、格外关心、格外爱护。健全容错纠错机制，落实“三个区分开来”，不搞“泛化问责”，让党员干部轻装上阵干事创业。设身处地帮助基层分析问题、解决问题，真正把为基层减负的措施落到实处。加快“清廉德阳”建设，营造风清气正政治生态。